• Tata Kelola Pemerintah dan Penanggulangan Kemiskinan: Bukti-bukti ...


  •   
  • FileName: governancepovreductina.pdf [preview-online]
    • Abstract: Indonesia telah lama mengalami tata kelola pemerintahan yang buruk, tetapi ... Tata kelola pemerintahan yang buruk dalam masa Orde Baru dan pemerintahan ...

Download the ebook

Sudarno Sumarto
Kertas Kerja Asep Suryahadi
Alex Arifianto
Editor:
Nuning Akhmadi
Tata Kelola
Pemerintah dan
Penanggulangan
Kemiskinan: Makalah dari Lembaga Penelitian
SMERU, dengan dukungan dari
Bukti-bukti Awal AusAID, the Ford Foundation, dan
DFID
Desentralisasi
di Indonesia
Maret 2004
Temuan, pandangan dan interpretasi dalam laporan ini digali oleh masing-masing
individu dan tidak mewakili Lembaga Penelitian SMERU maupun lembaga-lembaga
yang mendanai kegiatan dan pelaporan SMERU. Kami dapat dihubungi di
nomor telepon: 62-21-31936336, fax: 62-21-31930850, web: www.smeru.or.id
atau e-mail: [email protected]
DAFTAR ISI
ABSTRAK ii
I. PENDAHULUAN 1
II. TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAN KEMISKINAN:
KAJIAN PUSTAKA 3
2.1. Tata Kelola Pemerintahan 3
2.2. Tata Kelola Pemerintahan and Penanggulangan Kemiskinan 5
2.3. KKN (Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme) 6
2.4. Studi Makroekonomi Antar Negara tentang Tata Kelola
Pemerintahan dan KKN 7
2.5. Bukti Empiris Penelitian tentang Tata Kelola Pemerintahan
dan KKN di Indonesia 8
2.6. Beberapa Kemungkinan Kesalahan dalam Studi KKN dan
Tata Kelola Pemerintahan 11
III. TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAN KEMISKINAN DI INDONESIA:
TEMUAN EMPIRIK 12
3.1. Tata Kelola Pemerintahan yang Buruk dalam Kehidupan
Sehari-hari: Temuan Kasuistis 12
3.1.1. Era Sebelum Krisis/Deregulasi 12
3.1.2. Era Deregulasi/Krisis 18
3.1.3. Era Desentralisasi 19
3.2. Dampak Tata Kelola Pemerintahan Terhadap Penanggulangan
Kemiskinan: Analisis Kuantitatif 29
3.2.1. Analisis Bivariat 30
3.2.2. Analisis Multivariat 32
IV. KESIMPULAN DAN SARAN 35
KEPUSTAKAAN 37
LAMPIRAN 40
i Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
Tata Kelola Pemerintahan dan Penanggulangan Kemiskinan:
Bukti-bukti Awal Desentralisasi di Indonesia
Sudarno Sumarto, Asep Suryahadi, Alex Arifianto *)
Abstrak
Studi ini merupakan upaya pertama untuk menguji secara sistematik dampak dari praktek-
pratek buruk tata kelola pemerintahan di Indonesia terhadap upaya penanggulangan
kemiskinan. Indonesia telah lama mengalami tata kelola pemerintahan yang buruk, tetapi
juga telah berhasil mengurangi kemiskinan dalam jumlah besar. Sebelum terjadinya krisis
ekonomi mulai pertengahan tahun 1997, masalah tata kelola pemerintahan yang buruk di
Indonesia sudah terlihat jelas tetapi diabaikan oleh kebanyakan orang karena terkompensasi
dengan tingginya pertumbuhan ekonomi. Akan tetapi, timbulnya krisis ekonomi
memperjelas keseriusan masalah ini. Fokus studi ini adalah melihat dampak tata kelola
pemerintahan yang buruk terhadap orang miskin, yaitu kelompok yang sangat rentan
terhadap dampak tata kelola pemerintahan yang buruk. Dengan menghimpun berbagai bukti
anekdotal dari berbagai sumber mengenai bagaimana praktek-praktek tata kelola
pemerintahan yang buruk di Indonesia telah merugikan orang miskin, studi ini
menunjukkan bahwa dampak negatif tata kelola pemerintahan yang buruk adalah nyata,
secara sistematik mempengaruhi banyak orang, dan menghambat upaya-upaya
penanggulangan kemiskinan. Selanjutnya bukti-bukti yang disusun secara lebih sistematik
mengenai bagaimana pelaksanaan tata kelola pemerintahan yang buruk mempengaruhi
upaya penanggulangan kemiskinan menunjukkan bahwa daerah-daerah yang melaksanakan
tata kelola pemerintahan dengan lebih baik cenderung mengalami pengurangan kemiskinan
yang lebih cepat dan demikian pula sebaliknya.
*)
Penulis berterima kasih pada Sulton Mawardi dan Wenefrida Widyanti atas bantuan risetnya,
Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), LPEM – FE Universitas Indonesia, dan
Badan Pusat Statistik (BPS) atas akses terhadap data. Semua kekeliruan dan kekurangan dalam tulisan
ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab penulis.
ii Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
I. PENDAHULUAN
Krisis ekonomi di Indonesia yang terus berlangsung mulai tahun 1997 telah
menimbulkan pemikiran kembali tentang pengentasanpenanggulangan kemiskinan.
Tingkat pertumbuhan ekonomi yang tinggi di Indonesia yang berlangsung sekitar 30
tahun telah berhasil menurunkan angka kemiskinan absolut secara signifikan. Mulai
tahun 1970-an hingga awal 1990-an, angka kemiskinan berhasil diturunkan sebesar 50
persen. Namun, sejak krisis berlangsung mulai pertengahan 1997, angka kemiskinan
naik dua kali lipat, sehingga menghapus prestasi tersebut, dan membuat upaya
pengentasanpenanggulangan kemiskinan kembali menjadi sesuatu yang mendesak
untuk dilaksanakan dengan serius (Suryahadi, Sumarto, dan Pritchett, 2003).
Pada saat yang sama, dalam upaya untuk mencari penyebab terjadinya krisis, masalah
tata kelola pemerintahan menjadi sesuatu yang penting. juga. Ada hipotesis bahwa
tata kelola pemerintahan yang buruk -secara populer disebut KKN (korupsi, kolusi,
dan nepotisme)- telah melemahkan kondisi ekonomi Indonesia, dan membuat
Indonesia menjadi mudah terserang krisis ekonomi secara periodik. KKN menjadi ciri
khas pemerintahan Orde Baru, yang terkenal sangat mentolerir praktek KKN baik
yang dilakukan secara kecil-kecilan oleh pejabat tingkat bawah sebagai suatu cara
untuk mencari tambahan penghasilan, maupun yang berskala raksasa yang dilakukan
oleh keluarga penguasa (penguasa pada pemerintahan Orde Baru) dan kroni mereka
melalui pengaturan kebijakan pemerintah yang menguntungkan bisnis mereka. Hal
ini sering dilakukan melalui praktek kolusi dalam bisnis - baik dengan domestik
maupun asing - dengan mengatasnamakan kepentingan publik. Pada akhir masa Orde
Baru, KKN memuncak melalui praktek nepotisme yang dilakukan oleh keluarga
penguasa melalui pengangkatan anggota keluarga dan teman dekat ke dalam posisi
eksekutif dan legislatif (King, 2000; dan McLeod, 2000).
Tata kelola pemerintahan yang buruk dalam masa Orde Baru dan pemerintahan
penggantinya telah membuat Indonesia masuk ke dalam daftar negara paling korup di
dunia untuk beberapa lama. Meskipun demikian, karena sebelum krisis Indonesia
mengalami pertumbuhan ekonomi yang pesat, problem ini diabaikan oleh pembuat
kebijakan. Untuk banyak orang, pertumbuhan ekonomi ini sudah cukup sebagai
kompensasi kerugian dan inefisiensi yang timbul dari tata kelola pemerintahan yang
buruk tersebut. Timbulnya krisis ekonomi menunjukkan seriusnya masalah KKN ini.
MPR bahkan telah mengeluarkan ketetapan untuk menciptakan pemerintahan yang
bersih dan tata kelola pemerintahan yang baik di Indonesia. Namun, upaya untuk
mencapainya terbukti sangat sulit dan sepertinya mustahil (Hamilton-Hart, 2001; dan
Sherlock, 2002).
Pemikiran terkini mengenai pengentasanpenanggulangan kemiskinan dan tata kelola
pemerintahan menunjukkan bahwa keduanya saling berkaitan satu sama lain. Tata
kelola pemerintahan yang buruk membuat upaya pengentasanpenanggulangan
kemiskinan tidak berhasil (Blaxall, 2000; Eid, 2000; dan Gupta, Davoodi, dan Alonso-
Terne, 1998), salah satu penyebabnya adalah karena program dan proyek
pengentasanpenanggulangan kemiskinan menjadi sarang subur terjadinya praktek KKN
(sebagai contoh, lihat Woodhouse, 2001). Konsensus yang timbul dari pemikiran ini
1 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
adalah tata kelola pemerintahan yang baik merupakan sesuatu yang diperlukan supaya
agar usaha pengentasanpenanggulangan kemiskinan menjadi efektif.
Maraknya praktek KKN seperti itu antara lain ditenggarai sebagai akibat dari sistem
pemerintahan yang bersifat sentralistik-monolistik. Oleh karena itu salah satu jalan
ke luar untuk menguranginya adalah dengan menerapkan sistem pemerintahan yang
bersifat desentralistik-partisipatif. Berkaitan dengan ini, kebijakan pelaksanaan
desentralisasi dan otonomi daerah (otda) yang dilaksanakan mulai Januari 2001,
memberikan wadah bagi terselenggaranya sistem pemerintahan seperti itu, dan
harapan bagi terwujudnya tata kelola pemerintahan yang baik merupakan suatu
keniscayaan. Optimisme ini didasarkan pada pertimbangan bahwa otda secara
konseptual dirancang dengan mengedepankan aspek-aspek pemerintahan yang baik,
seperti demokrasi, partisipasi, keadilan, pemerataan dengan memperhatikan potensi
dan keanekaragaman daerah, dan bertanggungjawab. Persoalannya kemudian adalah
apakah dalam prakteknya otda dapat mewujudkan tata kelola pemerintahan yang
baik seperti yang dicita-citakan? Atau apakah kebijakan ini sekedar merupakan ‘edisi
lain’ dari sistem pemerintahan sebelumnya yang sarat KKN sehingga pesimisme
seperti dikemukakan oleh Hamilton-Hart (2001) dan Sherlock (2002) tersebut
mendapat pembenaran?
Untuk mencoba menguraikan isu-isu tersebut, makalah ini dibagi menjadi tiga
bagian. Bagian pertama membahas berbagai teori dan definisi tentang tata kelola
pemerintahan dalam hubungannya dengan kemiskinan dan korupsi dalam konteks
Indonesia maupun internasional. Selanjutnya bagian ke dua akan membahas hasil
kajian penulis tentang tata kelola pemerintahan dan kemiskinan di Indonesia. Untuk
bagian ini, penulis mengumpulkan beberapa temuan kasus mengenai bagaimana tata
kelola pemerintahan yang buruk telah merugikan kaum miskin, dan menyajikan
analisis yang lebih sistematis tentang bagaimana tata kelola pemerintahan
mempengaruhi upaya penanggulangan kemiskinan. Terakhir, berdasarkan temuan-
temuannya, makalah ini memberikan saran kebijakan.
2 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
II. TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAN KEMISKINAN:
KAJIAN PUSTAKA
2.1. Tata Kelola Pemerintahan
Tata kelola pemerintahan merupakan suatu konsep lama yang berasal dari teori
politik demokrasi awal yang membahas hubungan antara penguasa dengan rakyat.
Sebagai contoh, pada abad ke 19 Woodrow Wilson mendefinisikan tata kelola
pemerintahan sebagai “sebuah pemerintahan yang dengan benar dan berhasil
melaksanakan suatu kebijakan dengan memperhatikan tingkat efisiensi dan dengan
mengeluarkan biaya dan tenaga yang paling sedikit” (dikutip oleh LaPorte 2002:3).
Meskipun tata kelola pemerintahan merupakan konsep yang sudah lama
dikembangkan, namun baru dalam satu dekade terakhir ini konsep tata kelola
pemerintahan mendapat perhatian cukup besar di kalangan pembuat kebijakan
internasional. Perkembangan demikian dimotivasi oleh suatu anggapan bahwa
bantuan bilateral dan multilateral dari negara maju ke negara berkembang telah gagal
mencapai tujuannya (misalnya untuk menanggulangi kemiskinan, mencapai
pertumbuhan ekonomi yang berkesinambungan, dll). Menurut mereka, hal ini terjadi
karena kapasitas administratif pemerintah negara sedang berkembang sangat buruk
dalam mengelola proyek-proyek bantuan, dan maraknya praktek KKN dalam
melaksanakan program bantuan tersebut. Dari pengalaman ini negara donor
kemudian menyimpulkan bahwa tata kelola pemerintahan yang baik sangat penting
bagi suskesnya program bantuan luar negeri mereka di negara sedang berkembang.
Karena itu, negara donor telah mulai mengaitkan bantuan luar negeri mereka dengan
upaya mewujudkan praktek tata kelola pemerintahan yang baik di negara-negara
sedang berkembang.
Ada beberapa definisi yang berbeda tentang tata kelola pemerintahan yang diajukan oleh
lembaga donor bilateral dan multilateral. Bank Dunia (1992) mendefinisikan tata kelola
pemerintahan yang baik sebagai:
Suatu pelayanan publik yang efisien, sebuah sistem peradilan yang dapat
dipercaya, dan sebuah administrasi pemerintahan yang bertanggungjawab
kepada publik... Tata kelola pemerintahan yang baik, bagi Bank Dunia,
berkaitan erat dengan manajemen pembangunan yang baik… [Ini] sangat
penting untuk membuat dan menciptakan suatu lingkungan yang mendukung
berlangsungnya pembangunan yang kuat dan merata, dan ini merupakan suatu
komponen yang penting untuk membuat kebijakan ekonomi yang baik.
Lebih lanjut, Bank Dunia (1992) mendefinisikan tiga dimensi tata kelola
pemerintahan: (1) bentuk suatu rezim politik (parlementer atau presidensial,
pemerintahan militer atau sipil, dan otoriter atau demokratis); (2) proses di mana
kewenangan dilaksanakan dalam manajemen sumber ekonomi dan sosial suatu
negara; dan (3) kapasitas pemerintah untuk merancang, membentuk, dan
melaksanakan kebijakan, dan secara umum kapasitas untuk melaksanakan fungsi-
fungsi pemerintahan.
3 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
Pada tahun 1995, dalam sebuah pidato yang menjelaskan kebijakan baru pemerintah
Amerika Serikat terhadap bantuan luar negeri ke negara sedang berkembang, Wakil
Presiden Albert Gore, Jr. (dikutip LaPorte (2002:4) menyebutkan lima dasar tata
kelola pemerintahan yang baik, yaitu: (1) administrasi negara haruslah jujur dan
transparan; (2) administrasi negara harus disederhanakan dan diselenggarakan
seefisien mungkin; (3) pemerintah pusat harus mendesentralisasikan sebagian besar
fungsinya kepada pemerintah di bawahnya dan melayani publik pada tingkat yang
paling dekat dengan rakyat; (4) negara demokratis harus menjamin keamanan warga
negaranya (baik dalam bidang politik maupun ekonomi); dan (5) negara demokratis
harus berdasar pada sistem pengadilan yang terbuka dan modern.
Sementara itu The United Nations Development Program (UNDP, 1997)
mendefinisikan tata kelola pemerintahan sebagai:
Pelaksanaan kewenangan ekonomi, politik, dan administratif untuk menangani
persoalan suatu negara dalam setiap tingkatan. Hal ini terdiri dari mekanisme,
proses, dan institusi dimana warga negara dan lembaga masyarakat
mengutarakan pendapat mereka, menggunakan hak hukum mereka, memenuhi
kewajibannya, dan menengahi perbedaan pendapat diantara mereka.
Terakhir, ekonom Bank Dunia Daniel Kaufmann, Aart Kraay, and Pablo Zoido-
Lobation (1999) mendefinisikan tata kelola pemerintahan yang baik sebagai:
… tradisi dan institusi dimana kewenangan di sebuah negara dilaksanakan,
yaitu: (1) proses dimana pemerintahan dipilih, dimonitor, dan diganti; (2)
kemampuan pemerintah untuk merancang dan melaksanakan suatu kebijakan
secara efektif; dan (3) rasa hormat warga negara dan pemerintah terhadap
institusi yang mengontrol interaksi ekonomi dan sosial di antara mereka.
Kesimpulannya, tata kelola pemerintahan merupakan suatu konsep multidimensi
yang terdiri dari variabel politik, ekonomi, dan sosial budaya yang menentukan
apakah kebijakan publik yang dibuat oleh pemerintah dapat mencapai tujuan yang
ditargetkan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Dari berbagai definisi tata
kelola pemerintahan yang baik di atas, Kinutha-Njenga (1999) menyimpulkan bahwa
praktek-praktek pemerintahan yang mencirikan bahwa suatu negara melaksanakan
tata kelola pemerintahan yang baik adalah sebagai berikut:
a. Pemerintah negara yang bersangkutan terpilih secara demokratis dan
mempromosikan/mendukung hak asasi manusia dan kepastian hukum (rule of law);
b. Terdapat gerakan masyarakat madani yang kuat dan sehat;
c. Pemerintah negara tersebut dapat membuat dan melaksanakan kebijakan publik
yang efektif; dan
d. Pemerintah negara tersebut mengatur ekonomi negaranya berdasarkan atas pasar
yang bebas, kompetitif, dan efisien.
4 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
2.2. Tata Kelola Pemerintahan dan Penanggulangan Kemiskinan
Bersamaan dengan pemikiran baru tentang tata kelola pemerintahan, lembaga donor
juga menyusun pemikiran baru tentang kemiskinan dan hubungan antara ke dua
konsep tersebut. Mereka menyadari bahwa kemiskinan merupakan suatu konsep
multidimensi dan tidak terbatas pada konsep ekonomi saja. Selain kekurangan
pendapatan, kaum miskin juga menderita dari kekurangan/ketidakadaan pelayanan
publik (telepon, listrik, air, transportasi umum, sarana kesehatan, pendidikan, kredit,
dll) dan kekurangan kesempatan berpartisipasi dalam pengambilan keputusan
ekonomi, sosial, dan politik di dalam tingkat lokal, regional, dan nasional. Karena
itu, kaum miskin sering merasa terpinggirkan dan tidak berdaya pada saat hak-hak
mereka dilanggar dan dieksploitasi oleh kaum kaya dan berkuasa (Eid, 2000).
Berdasarkan pengalaman selama 50 tahun lebih dalam pemberian bantuan luar negeri
ke negara sedang berkembang, kini negara maju dan lembaga peminjam multilateral
berkesimpulan bahwa hal-hal berikut ini sangat diperlukan untuk penanggulangan
kemiskinan, karena:
a. Tanpa tata kelola pemerintahan yang baik, dana untuk penanggulangan
kemiskinan yang jumlahnya terbatas tidak dapat digunakan secara baik. Hal ini
terjadi karena kurangnya transparansi, maraknya praktek KKN, dan sistem
peradilan yang tidak jelas sehingga menghambat pertumbuhan ekonomi yang
dapat membantu kaum miskin untuk keluar dari kemiskinan.
b. Tata kelola pemerintahan yang baik sangat diperlukan apabila seluruh aspek
kemiskinan ingin dituntaskan, tidak hanya melalui kenaikan pendapatan saja,
tetapi juga melalui peningkatan kemampuan kaum miskin dan peningkatan
peluang ekonomi, politik, dan sosial mereka (Blaxall, 2000; Eid, 2000).
Untuk mencapai tujuan tersebut, institusi pendukung tata kelola pemerintahan perlu
direformasi dan diperkuat. Dalam sepuluh tahun terakhir ini, negara donor telah
membuat program pendukung tata kelola pemerintahan yang membantu negara
sedang berkembang dalam mereformasi sistem kepegawaian dan memperkuat institusi
mereka, dengan harapan bahwa tata kelola pemerintahan yang lebih baik dapat
menimbulkan iklim ekonomi dan politik yang akan menaikkan pertumbuhan
ekonomi yang pada akhirnya dapat membawa kaum miskin keluar dari kemiskinan.
Contohnya, Bank Dunia memulai program tata kelola pemerintahannya pada tahun
1992, Bank Pembangunan Asia (ADB) memulainya pada tahun 1997. Di tingkat
bilateral, USAID meluncurkan program tata kelola pemerintahannya pada tahun
1995, dan masih pada dekade 1990-an, DFID (Inggris), CIDA (Canada), dan GTZ
(Jerman) juga memulai progam tata kelola pemerintahan mereka.
Fokus program-program tersebut adalah dengan mereformasi beberapa aspek, antara
lain: Pegawai Negeri Sipil (PNS) baik di pemerintah pusat, regional dan lokal, sistem
hukum dan kehakiman, lembaga legislatif (parlemen), pembangunan kapasitas LSM
dan lembaga masyarakat madani lainnya; serta pemerintahan yang efisien dan efektif
(LaPorte 2002; Eid 2000). Dalam hal meningkatkan kesejahteraan kaum miskin,
program reformasi tata kelola pemerintahan Bank Dunia mempunyai empat tujuan
sebagai berikut: (1) melakukan penguatan terhadap kaum miskin; (2) meningkatkan
kapasitas kaum miskin melalui peningkatan pelayanan publik dasar; (3) membuka
5 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
peluang ekonomi dengan meningkatkan akses ke pasar; dan (4) memberikan jaminan
keamanan dari krisis ekonomi, KKN, dan perbuatan kriminal/kekerasan (Blaxall,
2000). Melalui program-program ini, lembaga donor berharap tujuan untuk
mengentaskan kemiskinan secara berkelanjutan dan meningkatkan tata kelola
pemerintahan di negara sedang berkembang dapat tercapai.
2.3. KKN (Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme)
KKN, lawan dari tata kelola pemerintahan yang baik, didefinisikan oleh Bank Dunia
sebagai penyalahgunaan jabatan publik untuk mendapatkan keuntungan pribadi.
Pakar KKN terkenal Robert Klitgaard (1988) mengatakan bahwa KKN lebih mudah
terjadi dalam lingkungan dimana pejabat mempunyai kontrol monopoli terhadap
aset-aset negara dan kewenangan yang cukup tinggi atas siapa yang dapat menikmati
aset-aset tersebut, dan pada saat yang sama mekanisme yang membuat para pejabat
ini bertanggung jawab atas perbuatan mereka sangat lemah, bahkan tidak ada sama
sekali. KKN merupakan suatu gejala tata kelola pemerintahan yang buruk dan
menjadi kendala besar bagi upaya penanggulangan kemiskinan. Meskipun di waktu
lampau sejumlah pakar menyimpulkan bahwa KKN dapat meningkatkan efisiensi
ekonomi di negara-negara dimana terdapat regulasi yang membebankan dan peran
pemerintah dalam perekonomian amat besar, saat ini sebagian besar pakar KKN
1
menilai bahwa KKN menghambat pertumbuhan ekonomi, merusak institusi politik
dan sosial, dan menghambat tujuan penanggulangan kemiskinan. Khususnya
terhadap kaum miskin, KKN dapat menimbulkan beban bagi mereka, baik secara
langsung maupun tidak langsung.
Ada beberapa jalur di mana KKN dapat membuat usaha penanggulangan kemiskinan
tidak efektif: (1) KKN menyebabkan dana untuk penanggulangan kemiskinan
disalahgunakan oleh pejabat yang korup; (2) KKN menyebabkan alokasi anggaran
pemerintah untuk penanggulangan kemiskinan dialihkan ke proyek yang lebih cocok
dengan vested interest dari pejabat korup; (3) KKN menyebabkan ekonomi biaya
tinggi, menghambat pembangunan ekonomi yang sehat dan kondusif yang penting
untuk kemajuan usaha kaum miskin; (4) KKN merusak hak milik kaum miskin,
karena pejabat korup sering menggusur mereka yang miskin dari rumah dan tanah
milik mereka agar dapat dijadikan proyek oleh pengembang yang berkolusi dengan
mereka; dan (5) KKN menghambat kaum miskin untuk memperoleh keadilan di
pengadilan, karena pejabat pengadilan yang korup “menjual” keputusan mereka ke
pihak yang mampu membeli putusan tersebut, dan dengan demikian otomatis
membuat keputusan pengadilan memihak kepada golongan yang lebih kaya.
KKN juga dapat merugikan kaum miskin secara tidak langsung melalui: (1)
menaikkan harga-harga barang dan pelayanan yang harus dibayar oleh kaum miskin;
(2) menurunkan pendapatan kaum miskin melalui pajak separuh resmi dan tidak
resmi, atau melalui retribusi; (3) mengalihkan bantuan untuk kaum miskin ke pihak
yang tidak berhak memperolehnya; (4) menyebabkan ketidakseimbangan aset
kepemilikan, karena mereka yang kaya dapat mempengaruhi pemerintah untuk
mengambil kebijakan yang menguntungkan mereka (seperti kemudahan perpajakan
atau nilai tukar mata uang); dan (5) menyebabkan kaum miskin enggan untuk

Pendapat ini dikenal sebagai the grease hypothesis
6 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
membuka investasi baru atau usaha baru, karena mereka tahu bahwa pengusaha yang
berkoneksi dengan pemerintah akan selalu memenangkan proyek atau kontrak dari
pemerintah karena KKN. Oleh karena itu, mereka tidak dapat menaikkan taraf
hidupnya dan tetap menjadi miskin.
Dengan demikian, ada konsensus bahwa tata kelola pemerintahan yang baik
sangatlah penting agar dapat mendukung kegiatan penanggulangan kemiskinan yang
efektif dan untuk mengurangi KKN.
2.4. Studi Makroekonomi Antar Negara tentang Tata Kelola Pemerintahan dan
KKN
Dalam 10 tahun terakhir terdapat banyak literatur yang menyelidiki dampak KKN
dan tata kelola pemerintahan terhadap pertumbuhan ekonomi dan indikator
ekonomi dan sosial lainnya. Studi tersebut umumnya menggunakan data antar negara
tentang KKN dan persepsi atas tata kelola pemerintahan yang dikumpulkan baik oleh
perusahaan komersial (misalnya, Political Risk Services, Inc) dan oleh lembaga
pemerintahan dan LSM internasional (misalnya, Bank Dunia dan Transparency
International).
Sebuah studi Bank Dunia terkenal yang dilakukan oleh Kaufmann, Kraay, and Zoido-
Lobaton (1999) , menyimpulkan bahwa tata kelola pemerintahan yang baik sangat
2
penting dalam kinerja ekonomi suatu negara. Sebagai contoh, kenaikan satu standar
deviasi pada salah satu indikator tata kelola pemerintahan menyebabkan kenaikan
dua setengah sampai empat kali lipat dari pendapatan per kapita, penurunan dua
setengah sampai empat kali lipat pada angka kematian bayi, dan kenaikan sebesar 15
sampai 25 persen pada angka kemampuan membaca penduduk. Studi ini memberikan
bukti kuat bahwa tata kelola pemerintahan yang baik merupakan komponen yang
penting untuk pertumbuhan ekonomi dan peningkatan indikator sosial.
Studi lainnya oleh Rajkumar and Swaroop (2002) menemukan bahwa efisiensi dalam
pengeluaran publik menurunkan angka kematian bayi/anak, menaikkan tingkat
pendidikan penduduk, dan berhubungan positif dengan tata kelola pemerintahan.
Pengeluaran publik menjadi lebih efektif apabila terdapat tata kelola pemerintahan
yang baik dan menjadi kurang efektif apabila terdapat tata kelola pemerintahan yang
buruk. Studi ini menyimpulkan bahwa institusi publik yang berfungsi dengan baik
merupakan suatu hal yang sangat penting untuk membuat pengeluaran publik
menjadi pelayanan publik yang baik.
Beberapa studi yang mengaitkan KKN dan tata kelola pemerintahan yang baik
dengan indikator ekonomi dan sosial menemukan bahwa terdapat hubungan yang
erat antara keduanya. Tata kelola pemerintahan yang baik menaikkan nilai
indikator-indikator ini, sedangkan KKN cenderung menurunkannya. Gupta, Davoodi
and Alonso-Terne (1998) menemukan bahwa apabila KKN naik sebesar satu standar
devisasi akan berakibat pada naiknya indeks Gini sebesar 4,4% dan turunnya tingkat
pendapatan dari 20% penduduk termiskin sebesar 7,8% per tahun. Sementara itu,
2
Mereka adalah yang pertama menyatukan berbagai indeks governance dan kerawanan politik yang
mengukur variabel-variabel seperti hak politik, kebebasan sipil, pemerintahan yang efektif, beban
regulasi, rule of law, dan KKN menjadi satu indeks.
7 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
Gupta, Davoodi and Tiongson (2000) menemukan bahwa kenaikan indikator bidang
kesehatan dan pendidikan –dilihat dari angka kematian anak dan tingkat drop-out
sekolah– berhubungan erat dengan menurunnya tingkat KKN. Di negara dengan
tingkat KKN yang tinggi mempunyai tingkat kesehatan dan pendidikan yang lebih
rendah dibandingkan dengan negara dengan tingkat KKN yang rendah.
Akhirnya, Huther and Shah (1998) menemukan bahwa negara yang telah
melakukan desentralisasi mempunyai tata kelola pemerintahan yang lebih baik
dibandingkan dengan negara yang menganut sistem sentralisasi. Mereka
menunjukkan bahwa partisipasi warganegara dan akuntabilitas sektor publik
berkaitan erat dengan desentralisasi pengambilan kebijakan sektor publik. Negara
yang menjalankan desentralisasi cenderung lebih responsif terhadap kehendak
warganegara dalam pelayanan publik dan lebih mempunyai keinginan melayani
publik dibandingkan dengan negara yang menganut sistem sentralisasi. Lebih lanjut,
desentralisasi fiskal juga berkaitan erat dengan kenaikan pada indeks pembangunan
manusia (human development index) dan penurunan tingkat ketimpangan pendapatan.
Meskipun demikian, adalah suatu kesalahan besar jika ada anggapan desentralisasi
dengan sendirinya akan dapat menaikkan partisipasi dan akuntabilitas publik, dan
menghasilkan pelayanan publik yang lebih baik. Sebuah studi oleh Crook and
Sverrison (2001) menyimpulkan bahwa hanya di negara di mana partisipasi publik
sudah melembaga, pemerintahan lokal yang menganut asas tata kelola pemerintahan
yang baik dan dapat menghasilkan pelayanan publik yang baik, dan mempunyai
sistem checks and balances dari pemerintah pusat dan masyarakat umum, didapatkan
bahwa desentralisasi berjalan dengan semestinya. Sebaliknya, desentralisasi tanpa
pemerintah lokal yang tidak melaksanakan tata kelola pemerintahan yang baik dan
tidak bertanggung jawab terhadap publik tidak akan berhasil mencapai tujuannya.
Dapat disimpulkan bahwa tata kelola pemerintahan yang baik sangat penting untuk
mencapai manajemen pelayanan publik yang lebih baik, yang kemudian
menghasilkan pelayanan publik yang lebih baik, menaikkan pertumbuhan ekonomi,
dan melakukan penanggulangan kemiskinan yang lebih baik.
2.5. Bukti Empiris dari Penelitian tentang Tata Kelola Pemerintahan dan KKN di
Indonesia
Sejak Orde Baru berakhir, terdapat minat yang besar untuk mengetahui berbagai
aspek KKN di Indonesia, seperti seberapa besar praktek KKN dan implikasinya
terhadap masyarakat, terutama bagi mereka yang miskin. Selain itu, juga terdapat
minat untuk mengetahui apakah inisiatif anti KKN dan reformasi menuju tata kelola
pemerintahan yang baik yang dimulai sejak tahun 1998 telah membuahkan hasil
dengan menurunkan frekuensi KKN di Indonesia. Berbagai kajian mengenai
pelaksanaan otonomi daerah juga telah memfokuskan perhatian tentang KKN dan
tata kelola pemerintahan pada tingkat lokal. Mengenai hal ini, banyak pihak yang
mengkhawatirkan bahwa bersamaan dengan adanya desentralisasi dan otda, KKN
juga akan “didesentralisasikan” dari tingkat pusat ke tingkat lokal. Baik lembaga
donor, lembaga penelitian, dan LSM telah mengadakan beberapa penelitian tentang
masalah ini, beberapa temuannya dirangkum pada bagian berikut.
8 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
Penelitian tentang dampak reformasi terhadap KKN di Indonesia menunjukkan
bahwa sejauh ini reformasi belum menghasilkan dampak positif secara nyata terhadap
penurunan praktek KKN. Bahkan terdapat beberapa bukti bahwa sejak tahun 1998,
praktek KKN makin bertambah buruk. Contohnya, KKN telah memasuki lembaga
parlemen (baik di pusat maupun di daerah). Meskipun pemerintah telah membuat
beberapa perubahan untuk mengembangkan demokrasi dan kebebasan pers,
melakukan reformasi di bidang hukum , dan menciptakan transparansi fiskal dan
3
finansial yang lebih besar, Hamilton-Hart (2001) menemukan bahwa reformasi
tersebut telah gagal dalam mengurangi praktek KKN secara nyata, yang dibuktikan
dengan kegagalan mengadili secara adil banyak terdakwa utama yang dituduh
melakukan KKN sejak tahun 1998. Hamilton-Hart mengungkapkan bahwa usaha
reformasi ini menjadi tidak efektif karena praktek KKN sudah membudaya di
Indonesia sehingga tidak ada seorangpun dalam organisasi pemerintahan yang benar-
benar serius memerangi KKN. Masalahnya adalah jika perang terhadap KKN benar-
benar dilakukan, maka hal ini akan merugikan rent-seeking interests mereka sendiri.
Sherlock (2002) membenarkan kesimpulan ini dengan menyebutkan bahwa dua
lembaga baru yang dibentuk untuk mengawasi dan membasmi praktek KKN, yaitu
Komisi Ombudsman Nasional (KON) dan Komisi Penyelidik Kekayaan Pejabat
Negara (KPKPN) tidak mendapat anggaran yang mencukupi dan kewenangan yang
efektif untuk mengadakan penyelidikan yang teliti dan membawa pejabat korup ke
pengadilan. Beliau berpendapat bahwa hal ini dibuat secara sengaja supaya komisi-
komisi ini hanya menjadi “macan ompong” yang tidak akan dapat memberantas KKN
secara serius di Indonesia, dan karena itu, praktek KKN yang dilakukan oleh pejabat
publik dalam semua tingkat pemerintahan akan terus berlangsung tanpa hambatan.
Kesimpulannya, jika tidak didasari oleh kehendak politik (political will) yang kuat,
maka kebijakan membuat suatu lembaga anti KKN seperti itu tidak akan berarti
banyak dalam usaha pemberantasan KKN di Indonesia.
Lembaga Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia (The
Partnership for Governance Reform in Indonesia (PGRI) mengadakan survei opini
publik tentang bagaimana pejabat pemerintah, pengusaha, dan masyarakat umum,
menanggapi masalah KKN dalam sektor publik di Indonesia (PGRI, 2001)Studi ini
menemukan bahwa 75% dari publik berpendapat bahwa KKN dalam sektor publik
merupakan hal yang umum terjadi dan 65% dari responden mengatakan bahwa
mereka pernah berpartisipasi dalam kegiatan KKN yang melibatkan pejabat publik.
Institusi yang dianggap paling korup oleh para responden adalah polisi lalu lintas,
petugas bea dan cukai, dan petugas pengadilan. Studi ini memperkirakan bahwa
sekitar 48% dari seluruh pejabat pemerintahan pernah menerima suap, dengan
pejabat dari Departemen Kimpraswil, Industri, dan Dalam Negeri sebagai pejabat
yang paling mungkin menerima suap tersebut. Juga ditemukan bahwa KKN
menimbulkan beban yang besar terhadap masyarakat. Sekitar 5% dari pendapatan
rumah tangga dipergunakan untuk membayar suap kepada pejabat pemerintah dan
35% dari perusahaan melaporkan bahwa mereka tidak mengadakan investasi baru
karena biaya KKN yang terlalu besar.
3
Sebagai contoh, dengan membentuk pengadilan kepailitan yang baru dan pengangkatan hakim ad
hoc dari luar birokrasi.
9 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
Lembaga Penyelidikan Ekonomi dan Masyarakat Universitas Indonesia (LPEM-UI)
baru-baru ini telah mengadakan penelitian tentang kondisi usaha di 60 kabupaten
dan kota (LPEM, 2001). Penelitian dilakukan melalui wawancara dengan pemilik
dan manager dari 1.736 perusahaan menengah dan besar. Studi ini menemukan
bahwa otonomi daerah telah meningkatkan ketidakpastian usaha dan biaya usaha di
tingkat lokal (dilihat melalui meningkatnya jumlah pembayaran tidak resmi yang
dikeluarkan oleh pengusaha). Meskipun pembayaran tidak resmi (suap) kepada
pejabat publik telah dilakukan, ternyata hal ini tidak dapat memperbaiki efisiensi
kegiatan ekonomi mereka. Justru hal sebaliknya yang terjadi, karena para pengusaha
itu sering harus menghabiskan lebih banyak waktu dan tenaga dalam berurusan
dengan pejabat publik. Studi ini juga menemukan bahwa di daerah yang mempunyai
peraturan dan tata kelola pemerintahan yang lebih baik, frekuensi pembayaran suap
berkurang. Hal ini merupakan indikasi bahwa tata kelola pemerintahan yang baik
akan mengurangi praktek KKN. Temuan lainnya yang menarik adalah tingkat
kemampuan daerah untuk menghasilkan pendapatan sendiri (PAD) ternyata sama
sekali tidak berhubungan dengan tata kelola pemerintahan, karena daerah yang
banyak menghasilkan PAD juga merupakan daerah yang lebih banyak ditemui
praktek penyuapan dan KKN.
Selain LPEM-UI, studi tentang iklim usaha (daya tarik investasi) juga dilakukan oleh
Komisi Pelaksana Pemantauan Otonomi Daerah (KPPOD) pada tahun 2002. Studi
ini memilih 90 Daerah Tingkat II (68 kabupaten dan 22 kota) dan mengukur iklim
usaha dengan melihat variabel-variabel seperti keamanan, potensi ekonomi, sumber
daya manusia, “budaya” pemerintah lokal, kualitas infrastruktur, kualitas Perda, dan
keuangan Pemda. Studi ini menggunakan data primer (wawancara dengan
pengusaha, wartawan, dan pakar ekonomi) dan data sekunder (kliping koran/majalah
dan informasi dari masyarakat). Hasil survei menunjukkan bahwa daerah yang
mempunyai kondisi keamanan lebih baik, “budaya” pejabat lokal dan peraturan
daerah lebih baik, dan sumber daya manusia yang lebih baik pula, mempunyai
peluang lebih besar untuk dapat menarik minat investor. Temuan ini sekali lagi
mengkonfirmasikan bahwa tata kelola pemerintahan yang baik merupakan suatu
syarat bagi pengusaha untuk berinvestasi di suatu daerah.
Akhirnya, dalam hal bagaimana suatu partisipasi publik mempengaruhi praktek KKN
pada proyek pemerintahan lokal, studi kasus terhadap Program Pengembangan
Kecamatan (Kecamatan Development Project – KDP) yang disponsori oleh Bank Dunia
menunjukkan bahwa terjadinya KKN adalah karena adanya insentif dan peluang
untuk melakukan KKN. Insentif ini termasuk adanya monopoli pengambilan
keputusan, kurangnya transparansi, dan kecilnya kemungkinan si pejabat akan
ditangkap dan dihukum apabila terungkap melakukan KKN. Juga ditemukan bahwa
warga desa yang mempunyai informasi cukup lengkap tentang KDP beserta tujuannya
dan ikut berpartisipasi dalam perencanaan KDP, akan lebih mungkin untuk
menentang praktek KKN yang dilakukan oleh pejabat pemerintah lokal
(Woodhouse, 2001). Jadi, studi ini menunjukkan bahwa apabila masyarakat secara
aktif berpartisipasi dalam perencanaan program pemerintah, mereka akan lebih
mungkin melakukan kontrol apabila menemukan praktek KKN.
10 Lembaga Penelitian SMERU, Maret 2004
2.6. Beberapa Kemungkinan Kesalahan dalam Studi KKN dan Tata Kelola
Pemerintahan
Ada beberapa hal yang perlu diperhatikan ketika kita menganalisis studi-studi di atas.
Pertama, data yang dibutuhkan untuk membuat studi tentang tata kelola
pemerintahan yang baik sulit sekali ditemukan (dan untuk melihat KKN secara
langsung tidak ada data obyektif). Meskipun data dapat ditemukan, data tersebut sering
tidak dapat menjelaskan setiap dimensi tata kelola pemerintahan yang baik, karena
seperti disampaikan di atas, tata kelola pemerintahan merupakan suatu konsep
multidimensi dengan berbagai interpretasi yang berbeda. Berhubung tidak ada satupun
variabel yang dapat menjelaskan tata kelola pemerintahan dengan sempurna, maka
penggunaan indikator subyektif atau proksi merupakan keharusan. Ini berarti variabel
yang dipergunakan dalam studi bukanlah variabel yang sebenarnya dipergunakan
untuk menjelaskan tata kelola pemerintahan secara langsung. Karena itu seorang
peneliti yang kurang berpengalaman dapat “diperdaya” oleh data yang tersedia. Mereka
mungkin berpikir sedang mengukur suatu variabel padahal sebenarnya mereka sedang
mengukur variabel yang lain. Atau, mereka mungkin berpikir sedang mengukur suatu
efek lini pertama yang saling berhubungan padahal sebenarnya variabel tersebut adalah
variabel lini ke dua, bahkan lini ke tiga (Dethier 1999:37-38; Kaufmann, Kraay, and
Zoido-Lobaton 1999:2).
Sebaliknya, apabila suatu studi terfokus pada satu negara, masalah di atas dapat
dikurangi, karena sangat mungkin untuk memfokuskan studi pada beberapa variabel
kebijakan yang spesifik yang dapat diobservasi dengan mudah. Meskipun jumlah studi
sejenis ini terus berkembang namun pada saat ini studi tata kelola pemerintahan yang
terfokus pada satu negara jumlahnya masih sangat terbatas dibandingkan dengan
studi antar negara (Dethier 1999: 46-47).
Berkenaan dengan itu, studi tata kelola pemerintahan oleh LPEM dan KPPOD yang
dilakukan berdasarkan opini panel pakar yang dipilih (seperti pengusaha, wartawan,
dan pemimpin LSM), mungkin kurang bisa merepresentasikan pendapat masyarakat
umum. Sangat boleh jadi mereka kurang mengerti keadaan daerah yang sebenarnya
sehingga informasi yang dipunyainya berkemungkinan tidak up to date atau tidak
akurat. Studi yang dilakukan PGRI mungkin lebih mempunyai validitas karena
sampelnya diambil dari masyarakat umum dan bukan dari sebuah grup pakar.
Sayangnya, st


Use: 0.2976